اشاره: از مهم‌ترین آثار اقتصادی عدم اجرای فاز دوم قانون هدفمندسازی بی‌اثر کردن آثار مثبت اجرای فاز اول است یعنی نتایج فاز اول که با بسیج ملی و همکاری همه‌جانبه میان همه قوا و همت مردم اجرا شد تا تحولی بنیادین در اقتصاد کشور ایجاد شود، عملاً با توقف فازم  دوم آثار مثبت این اقدام بزرگ از بین خواهد رفت؛ زیرا بر اساس قانون هدفمندسازی باید ظرف پنج‌سال قیمت حامل‌های انرژی به 95 درصد قیمت فوب برسد در صورتی که در سال سوم اجرای قانون هدفمندسازی، قیمت این حامل‌ها با محاسبه ارز 2450 تومان حدود 18 درصد است.

این ها بخشی از دیدگاه‌های رحیم ممبینی، معاون بودجه معاونت برنامه‌ریزی و نظارت راهبردی در خصوص آثار و پیامدهای تغییرات لایحه بودجه در مجلس است

وی در گفت‌وگویی با نشریه «برنامه‌» با تشریح اهداف دولت در تنظیم لایحه بودجه و آثار تغییر آن توسط مجلس بر روی مسایل مهم اقتصادی همچون هدفمندی کردن یارانه‌ها، جذب سرمایه‌گذاری و مشارکت بخش خصوصی، اجرای طرح‌های عمرانی و تورم پرداخته است. این گفت‌وگو را در زیر می‌خوانید.

* تغییرات اعمال شده بر روی لایحه بودجه از سوی مجلس چه تأثیری بر اجرای قانون هدفمند کردن یارانه‌ها خواهد داشت؟

دولت در لایحه تقدیمی بر مبنای اصول و مبانی مشخص، 120 هزار میلیارد تومان برای اجرای هدفمندسازی یارانه‌ها پیش‌بینی کرد؛ یعنی هم مصارف و هم منابع دقیقاً معلوم بود؛ دولت قصد داشت فاز دوم قانون هدفمند کردن یارانه‌ها را اجرا کند که بر این اساس، رقم پرداختی به اقشار حدود دو برابر افزایش پیدا می‌کرد؛ به طور مشخص مبلغ 15 هزار میلیارد تومان نیز برای تولید در لایحه پیش‌بینی کرد و 15 هزار میلیارد تومان برای هزینه‌های دولت که متأثر از افزایش حامل‌های انرژی می‌شد.

به طور کلی برنامه مشخص و مدونی برای اجرای فاز دوم پیش‌بینی شده بود که این موضوع با حضور مسئولان مربوطه از دولت و ارایه مستندات لازم در کمیسیون‌های مجلس و به طور خاص کمیسیون تلفیق ارایه شد، اما مجلس با توجه به شرایط موجود، با اجرای فاز دوم هدفمندسازی موافقت نکرد و آنچه در بودجه سال 1392 تصویب شد، ادامه اجرای فاز اول قانون هدفمندسازی است؛ نتیجه آن که نه تنها هیچ‌گونه تغییری در جهت اجرای فاز یک هدفمندسازی صورت نگرفت، بلکه عملاً حدود 5500 میلیارد تومان از بودجه‌ای که همانند سال 1391 باید برای اقشار پیش‌بینی می‌شد، کاهش پیدا کرد.

به بیان دیگر، حداقل 4 هزار میلیارد تومان از درآمد کاهش پیدا کرد و حدود 1500 میلیارد تومان نیز سهم اقشار نسبت به مبلغ واقعی کاسته شد؛ یعنی سهم اقشار در سال 1392 حدود 42 هزار و 500 میلیارد تومان است در صورتی که در قانون بودجه مصوب مجلس، این رقم به 41 هزار میلیارد تومان کاهش یافت.

عملکرد پرداختی سال گذشته در این زمینه بیش از 42 هزار میلیارد تومان بود در صورتی که امسال 41 هزار میلیارد تومان تصویب شده است. علاوه بر این که با توجه به رشد جمعیت، سالانه حدود 300 میلیارد تومان هم افزایش داریم که این موضوع در نامه ابلاغ بودجه از سوی رئیس جمهور به عنوان یکی از اشکالات اساسی بودجه درج شده است. مجلس در مقابل 120 هزار میلیارد تومان لایحه پیشنهادی دولت برای اجرای فاز دوم قانون هدفمندی مبلغ 50 هزار میلیارد تومان پیش‌بینی کرد، 41 هزار میلیارد تومان برای اقشار و 9 هزار میلیارد تومان هم صرفاً برای کمک به بودجه قطعی برای دستگاه‌های اجرایی تعریف کرد و با توجه به عدم وصول این مبلغ، عملاً برای دستگاه‌های اجرایی ذینفع و نیز برای اجرای بودجه توسط دولت مشکلات جدی پیش‌ خواهد آمد. رقم پیش‌بینی شده توسط مجلس به این علت قابل تحقق نیست که برای انرژی باید حدود 40 درصد قیمت قیمت افزایش پیدا کند. بدون اینکه هیچ‌گونه کمکی به اقشار و تولید شود. بنابراین، به طور قطع نهاد قوه مجریه این اقدام را به مصلحت نمی‌بیند که بدون کمک به اقشار و تولید، قیمت حامل‌ها افزایش یابد.

عدم اجرای فاز دوم هدفمندسازی در عمل موجب افزایش مصرف فرآورده‌های نفتی می‌شود. براساس گزارش وزارت نفت، در شرایط موجود، برای پاسخ به نیاز فعلی، باید حدود 7 تا 8 میلیارد دلار واردات فرآورده‌های نفتی داشته باشیم. علاوه بر این پیش‌بینی می‌شود حدود 10 میلیارد دلار صرفه‌جویی پیش‌بینی شده در فاز دوم را از دست بدهیم. از مهم‌ترین آثار اقتصادی عدم اجرای فاز دوم و عدم استمرار اجرای قانون هدفمندسازی، بی‌اثر کردن آثار مثبت اجرای فاز اول است. یعنی نتایج فاز اول که با بسیج ملی و همکاری همه جانبه میان همه قوا و همت مردم اجرا شد تا تحولی بنیادین در اقتصاد کشور ایجاد شود، عملاً با توقف فاز دوم آثار مثبت این اقدام بزرگ از بین خواهد رفت؛ زیرا بر اساس قانون هدفمندی ظرف پنج‌ سال قیمت حامل‌های انرژی باید به 95 درصد قیمت فوب برسد در صورتی که در سال سوم اجرای قانون هدفمندسازی، قیمت این حامل‌ها با محاسبه ارز 2450 تومان حدود 18 درصد است.

یعنی یک عقب‌ماندگی حدود 80 درصدی در اجرای قانون هدفمندسازی وجود دارد؛ حتی اگر مبنای محاسبات را ارز 1226 تومانی در نظر بگیریم، حدود 65 درصد عقب‌ماندگی وجود دارد؛ در هر دو حالت عقب‌ماندگی در اجرای قانون هدفمندسازی به حدی است که تحقق کامل آن را در 2 سال باقی مانده زمان پیش‌بینی شده در قانون عملاً غیر ممکن می‌کند.

در لایحه دولت برای اجرای طرح‌های عمرانی 2 منبع درآمدی پیش‌بینی شده بود؛ یکی از این منابع، منابع عمومی به مبلغ 37 هزار میلیارد تومان بود که در جداول مصارف همین مبلغ درج شد که از این مبلغ 10 هزار میلیارد تومان از محل افزایش قیمت حامل‌های انرژی در راستای اجرای فاز دوم قانون هدفمندسازی پیش‌بینی شده بود و بقیه همانند بودجه‌های سنوات گذشته از محل فروش نفت و سایر درآمدهای قابل تحقق و منبع دوم در قالب کسب اجازه از مجلس در سقف حدود25 هزار میلیارد تومان برای فروش اوراق مشارکت، فروش اموال و سهام شرکت‌های دولتی پیش‌بینی شد که براساس فرآیندی که دولت در لایحه ‌پیش‌بینی کرد، این مبالغ تا حد زیادی قابل تحقق بود. این مبلغ در جداول مصرف درج شد اما فرآیند آن از طریق گردش خزانه یا اعمال حساب در خزانه پیش‌بینی شده بود.

اما آنچه در مجلس تصویب و ابلاغ نگردید مبلغ حدود 56 هزار میلیارد تومان است که برای این مبلغ طرح عمرانی و دستگاه اجرایی تعریف شده است که از مبلغ مذکور حدود 26 هزار میلیارد تومان به صورت درآمد - هزینه است و از بقیه (30 هزار میلیارد تومان)، نیز حدود 6 هزار میلیارد تومان از محل درآمدهای ناشی از افزایش قیمت حامل‌های انرژی پیش‌بینی شده است که تحقق آن بنابه دلایلی که گفته شد بسیار کم است.

بنابراین، واقعیت اعتبارات عمرانی در بودجه سال 1392 به استثنای موارد درآمد - هزینه و نیز درآمدهای ناشی از هدفمندسازی، مبلغ 24 هزار میلیارد تومان است که وفق قوانین و مقررات بالادستی، متناسب با وصول درآمدها، تخصیص می‌یابد. بنابراین درج 56 هزار میلیارد تومان در جداول مصرف و نیز تعریف طرح عمرانی و ذکر دستگاه‌های اجرایی، اجرای بودجه را در عمل با مشکل مواجه می‌سازد زیرا در دستگاه‌های اجرایی و سایر ذینفعان توقعاتی ایجاد شده است که قابل انجام نیست.

علاوه بر این، با توجه به وضعیت مالی طرح‌های عمرانی و تلاش دولت برای اتمام طرح‌های نیمه تمام، به جز تعداد محدودی طرح هیچ طرح جدیدی در لایحه 92 پیش‌بینی نشده بود در صورتی که مجلس حدود 66 طرح جدید به این طرح‌ها اضافه کرده و این افزایش طرح‌ها در عمل در اجرای طرح‌های موجود نیز خدشه وارد می‌کند. ذکر این نکته ضروری است که برخی از این طرح‌ها فاقد مجوز کمیسیون ماده (215) قانون برنامه است.

همچنین در احکام ابلاغی بودجه توسط مجلس حکمی آمده که طرح‌های مشمول استفاده از اوراق مشارکت، در صورتی که غیر انتفاعی باشند، دولت مکلف به انتفاعی کردن این طرح‌ها است که این حکم با ماهیت اوراق مشارکت که باید طرح‌ها انتفاعی باشد، همخوانی ندارد و نکته آخر اینکه عملاً فرآیند تخصیص طرح‌های تملک دارایی‌های سرمایه‌ای به استناد بند (7-2) ماده واحد تغییر کرده و مفاد این حکم به نحوی است که مدیریت منابع در ارتباط با طرح‌های عمرانی را بسیار محدود می‌کند. این حکم می‌گوید چنانچه طرحی با تخصیص صد درصد به اتمام می‌رسد، چنانچه به این طرح تخصیص صد درصد پرداخت شود باید تخصیص بقیه طرح‌های عمرانی کشور (همه طرح‌ها) 90 درصد باشد و چنانچه این قاعده رعایت نشود دست‌اندرکاران معاونت برنامه‌ریزی و نظارت راهبردی و خزانه‌داری کل مشمول تصرف در اموال بیت‌المال می‌شوند و تحت پیگرد قضایی قرار می‌گیرند و چون امکان تخصیص 90 درصد به بقیه طرح‌ها وجود ندارد، لذا اختلال جدی در تخصیص طرح‌های عمرانی پیش خواهد آمد. رفع این مشکل جدی صرفاً با حذف این حکم مقدور است و قرار است با تقدیم لایحه‌ای از سوی دولت این اقدام صورت گیرد.

* آیا بودجه مصوب با توجه به تغییرات اعمال شده در آن، آثار تورمی هم در پی خواهد داشت؟

بودجه‌ای که دولت در قالب لایحه تقدیم مجلس کرد، بدون در نظر گرفتن دخالت شرایط محیطی و بدون در نظر گرفتن اجرای فاز دوم هدفمندسازی، عملاً آثار تورم‌زایی نداشت البته همین بودجه فعلی یعنی بودجه مصوب مجلس هم به جز در بعضی از مفاد آن، آثار تورم‌زایی ندارد.

* از منظر جذب سرمایه‌گذاران بخش خصوصی و مشارکت آنها در اجرای طرح‌های عمرانی بودجه مصوب چه وضعیتی دارد؟

دولت در لایحه، بندی را به عنوان مشارکت عمومی - مشارکت خصوصی پیش‌بینی کرده بود که با اجرای این بند، زمینه سرمایه‌گذاری بخش خصوصی در طرح‌های عمرانی کشور فراهم می شد. در لایحه بودجه، به عنوان پشتوانه اجرای این امر مهم اعتباراتی از محل صندوق توسعه ملی برای بخش غیر دولتی پیش‌بینی شده بود. این بند و حکم در مجلس با حذف پشتوانه مالی به تصویب رسید که عملاً اجرایی شدن این بند را تضعیف کرد. این نکته را هم اضافه کنم که برای سرمایه‌گذاری و اجرای طرح‌های عمرانی کشور و تسریع در اتمام این طرح‌ها و کوتاه کردن دوره ساخت، حضور بخش غیر دولتی اعم از داخلی و خارجی ضروری است و بند مشارکت عمومی - خصوصی این زمینه را فراهم می‌کرد. البته این حکم فراتر از قانون بودجه است؛ یعنی در دوره یکساله نباید تعریف شود. لذا امیدواریم این موضوع در قالب لایحه‌ای از سوی دولت تقدیم مجلس شود تا برابر فرآیند پیش‌بینی شده در آن، سرمایه‌گذاری بخش خصوصی در اجرای طرح‌های عمرانی نهادینه شود و سرمایه‌گذاری در بخش عمرانی تنها متکی به منابع عمومی کشور نباشد. کشورهایی که این روش را به عنوان یکی از روش‌های تأمین مالی طرح‌های عمرانی استفاده کرده‌اند موفق بوده‌اند.

* شما به پیامد تغییرات بودجه برای مشارکت بخش خصوصی در طر‌‌ح‌‌های عمرانی اشاره کردید، این تغییرات چه اثری بر مشارکت بخش خصوصی در تولید خواهد داشت؟

همانطور که در قوانین بالادستی آمده است و نیز همه اقتصاددانان و برنامه‌ریزان به آن اذعان دارند، این است که رونق اقتصادی و شکوفایی اقتصادی کشور در گرو حضور فعال بخش غیر دولتی در اقتصاد است و دولت هم باید در این فضا وظایف حاکمیتی مثل مدیریت صحیح، نظارت و پشتیبانی از بخش خصوصی را در مجامع داخلی و خارجی برعهده داشته باشد. در همین راستا، یکی از ویژگی‌های برجسته لایحه تقدیمی، تقویت بخش خصوصی و تقویت تولید بود. تقویت بخش خصوصی و کمک به تولید به طور کلی از دو طریق امکان‌پذیر است.

نخست، پیش‌بینی تسهیلات مالی مناسب برای این بخش و دوم تسهیل در وضع قوانین و مقررات و اجرای صحیح آن، در بخش خصوصی، دولت از محل صندوق توسعه ملی، برای حوزه‌های مختلف مانند حمل‌ونقل، مسکن، صنعت و معدن، آب و کشاورزی درصدهایی را پیش‌بینی کرد که این درصدها در واقع از کل منابع صندوق توسعه بوده است. دولت در لایحه پیشنهاد داد 35 درصد اعتبارات صندوق توسعه به صورت ریالی در اختیار بخش‌های مذکور قرار بگیرد، این مبلغ معادل ریالی حدود 17 میلیارد دلار می‌شد.

مجلس این درصدها را ضمن کاهش محدود به منابع ورودی سال 1392 صندوق توسعه ملی کرد، یعنی 35 درصد به 20 درصد کاهش  یافت با معادل ریالی 2.5 میلیارد دلار در صورت تحقق پیشنهادات دولت در لایحه، قطعاً تسهیلات مالی بیشتری در اختیار این بخش و سایر حوزه‌ها قرار می‌گرفت. مزیت‌های استفاده از صندوق، مناسب بودن سود متعلقه به این اعتبارات است که در مقایسه با تسهیلات بانکی حدود 10 درصد کمتر است. البته در استفاده از تسهیلات صندوق توسعه بخش‌هایی هم مثل حمل‌ونقل، مسکن، محیط زیست و گردشگری حذف شد.